年，《中国公路》杂志编辑部对全国31个行政区（除港、澳、台和新疆建设兵团）的公路管理进行了一次问卷调查。调查采取定向发放问卷的形式，选取对所属地体制了解比较深刻的代表，对体制的一些共性问题予以回答。调查并非充分，但希望可以借此起到抛砖引玉的作用，从不同角度审视我们身处其中的体制问题，同时，为现在推进的事业单位改革提供参考。面对改革大势，行业需要提前谋划、介入，毕竟从业者置身体制之中，行业亦受此影响巨大。此调查为不充分调查，调查数据截至到年3月，因调查采用问卷式，数据相对客观，而观点为主管，希望这些对您有所启发。

基本状况

1、全国有个地级市公路局（分局、总段），其中包括4个直辖市的67个区县级公路局。

2、年，《国务院关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》下发前后，所在省级人民政府是否调研过公路管理体制？

3、年，《国务院关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》下发后，所在地的公路管理体制是否已经着手改革？

4、目前，您所在省份的省级公路管理部门的行政级别是？

行政级别重要吗？目前来看，当然重要。毕竟，我国社会经济运行的行政色彩依旧浓重。我们宣扬和赞赏“有为才有位”的思维，但是也不得不面对“有位才能有为”的现实。一个部门的级别并不是简单的级别问题，而是对公路事业的重视和对经济大动脉和根基的珍视。

5、在最近的一次改革中，省级公路管理部门的行政级别由处级升级为副厅的有5个，由副厅降为处级的有4个，其他在改革中级别并未改变。

6、全国设有高速公路管理局（处）的省份有18个，其他13个省份没有设立该机构。

7、全国有25个省份成立高速公路集团公司或交通投资集团公司等类似的企业，只有6个没有类似企业。

各地类似于交投一样的企业有的归国资委管；有的本来归交通厅管，之后被收归国资委；有的本归国资委管，后因经营状况差、债务重，又被重新交给交通厅管；有的是副厅级企业，部分行使着高速公路运营管理的职能。但不管怎样，作为融资手段，它们为公路建设发挥了巨大的投融资功能，成为透视当地公路建设历程的一个绝佳切入点。

8、全国有9个省份的省级公路管理部门有高速公路运营管理职能，其他22个省份并没有涉及高速公路管理运营业务。

随着高速公路的高速发展，我国的高速公路管理体制形成了当前的现状，这与我国“贷款修路、收费还贷”的发展模式有关，这种（其实是多种）模式介乎企业、事业，企事业之间，市场化、行政化相互掺杂，行政企业化，企业行政化的方式，不仅超出了此前“一省一厅一局”的指导框架，也为构建“两个公路体系”设了一道槛。

9、全国有23个省份成立了省级路政执法局、总队等类似机构，8个省份未成立类似机构。

10、全国有8个省份的高速公路路政管理业务归省公路管理部门，13个省份归省级路政执法局、总队等类似机构管理，11个省份由高速公路管理局管理，3个归高速公路公司管理。（其中有的省份由各条高速公路所属的管理部门分别管理，这里将该情况重复列入相关部门）。

我们一直讲“公路养护”，养路的和护路的本是一家人，相互支持，相互配合，养护方可做好。现在，很多地方“养”、“护”分了家，有的地方甚至出现了彼此伤害的情况。从这方面讲，公路管理体制的改革应当更多地回到改革的源头和初衷，更应当为公路事业发展的长远计，顶层设计方案出台前应当做“加法”——更为综合地考虑情况，更为谨慎地出台政策，但是在落实的环节应当做“减法”——回到公路事业发展的本质，减去更多的利益干涉。

11、全国11个省份的地市级公路管理部门主要负责人由省交通运输厅、公路局任命和管理，有20个省份的由所属地政府部门或者交通局任命和管理。

12、对所在省份的公路管理体制描述中，有9个省份为条条管理，4个省份为“条块结合、以条为主”，18个省份为“条块结合、以块为主”。（由于各地体制存在“分级管理”的不同情况，这里将其简单化为三种情况）。

※由于被调查者的理解角度不同，“条条管理”与“条块结合，以条为主”的数据可能存在小幅偏差。

之前，“放”—“收”—“放”，公路管理体制变革大有“合久必分、分久必合”的架势，这种改革伴随着我国公路网不断完善。从数据分析来看，多数中东部经济较发达省份采用的多是“条块结合、以块为主”的体制，而在政府财政较为吃紧的中西部省份，“条条管理”和“条块结合、以条为主”的体制更受欢迎。

观点调查

1、对“条块结合，以条为主”利弊的调查

2、对“条块结合，以块为主”的利弊的调查

被调查者说

★“条块结合，以块为主”的优势在于调动地方积极性，但是建设周期过后，本优势丧失严重，这直接伤及公路养护工作。

★公路管理模式应视不同省份经济社会发展情况不同而有所区别，在经济欠发达地区，“条块结合、以条为主”更适合。

★在公路路网建设任务基本完成，行政管理与养护企业剥离后，公路管理机构宜实行“条块结合、以条为主”。

3、在被问及当前公路发展，特别是养护管理方面的最大困难是什么时，70%的被调查者认为是“资金”，55%的被调查者认为是“体制”。持“资金”观点的被调查者中，51%来自“条条管理”和“条块结合，以条为主”的省份，49%的来自“条块结合，以块为主”的省份。持“体制”观点的被调查者中，24%来自“条条管理”和“条块结合，以条为主”的省份，76%来自“条块结合，以块为主”省份。

4、在公路养护市场化的阻力方面，有69%的被调查者认为来自“人员安置”，19%的认为是“养护效率”，62%的认为是“部分养护业务难以吸引市场”，72%认为“养护运行市场机制配套滞后”。

被调查者说

★很多经济不发达地区并不具备养护市场化的条件。

5、当前情况下，路政执法独立于公路管理机构的是否会导致多头管理、体制不顺，并造成一定程度的混乱？面对这一问题，有高达87%的被调查者回答“是”（强调“在当前情况下”），而只有13%的被调查者回答“否”。

6、当前，在公路管理体制改革中，从您了解到情况看，职工队伍的稳定性是否受到影响？面对这一问题，有78%的被调查者认为职工稳定性受到影响，只有22%的被调查者认为并没有影响。

被调查者说

★一线职工普遍存在较重的身份焦虑，并对工资待遇偏低忧心重重。

7、在被问及“条块结合、以条为主”和“条块结合、以块为主”中，哪个模式更符合未来公路发展的趋势时，其中74%的被调查者选择了“条块结合、以条为主”，只有26%的被调查者选择了后者。

8、在被问及对当前制度供给和顶层设计方面的工作是否满意时。

被调查者说

★改革的一个重点内容是有效保障养护资金投入，经费问题不容忽视。

★公路管理体制改革应坚持依法行政，严格按照公路法及公路安保条例相关规定实施。

★应尽快出台全国公路管理体制改革指导意见，该意见应与国家人事机构编制部门联合下发，增加文件的效力；建议坚持一省一厅一局，省公路局负责全省（区、市）高速公路，普通公路、农村公路的建设养护和管理工作，避免三家分离的状况。

结语

体制，是一个长期困扰行业的问题，有人觉得这个话题敏感，有的觉得挺无聊，也有的感觉很无奈。很多事情，说着说着，碰到“体制”，大家就卡壳了；很多问题，谈着谈着，归根到底又回到“体制”面前，抬头不见低头见。面对这个问题，有人苦笑无语，有人激愤而滔滔不绝……为什么呢？其实很简单，行业就像一个人，而体制就像衣服（具体说就是制服），合身的穿着舒服，整个行业发展也会顺畅，走起路来大步流星，干起活来能抡开膀子，人看起来也有信心；不合身的衣服穿起来，浑身上下不舒坦，捉襟见肘不说，走起路来还十分别扭，更别说干活了，人看起来都不顺眼。

如果这种比喻贴切的话，公路管理体制的“乱”倒是合理的，毕竟每个人的身段不同，每个地方的省情、市情、区况各异，你让一个蒙古大汉穿紧身裤玩摔跤肯定是“扯淡”的事情，而你非让一个种稻子的农民兄弟穿燕尾服插秧，这显然也是拖泥带水。公路管理体制的“乱”，在特定的历史时期，可以从“百花齐放、百家争鸣”的角度理解，毕竟，这与大建设、大发展时的景象是吻合的，这也是“摸着石头过河”的结果，当然摸着石头过河有时候难免会跑偏，我们的改革就是为了路线纠错，或者是预判性的调整。“改革”喊了很多年，为的就是让这身衣服更合身——既经济实惠，又大方得体。

其实，之前定的调子——“一省一厅一局”就是给各地一种指导，但是在执行的过程中大家并没有按照这个款式去做衣服，怎么好就怎么来了，但是随着全国路网的形成，养护、应急的任务在建设高峰期过后更加凸显，很多体制弊端显露无疑。

改革的关键在于什么样的体制更适合未来的发展趋势，还是那个形象的比喻，体制是制服，制服不统一，则行业形象也就无从谈起。衣服的尺码可以因人而异，但是款式还是要统一，是西装，还是中山装？是中山装的话，几个口袋？风纪扣平时要不要扣紧？是西装的话，几个扣？打不打领带？

（摘自《中国公路》杂志年第11期文/刘传雷张波）